Gouverner et juger en période de crise

Projet

La France se trouve sous un régime d’état d’urgence sanitaire par intermittence depuis mars 2020. Il a succédé à un état d’urgence sécuritaire en vigueur pendant deux ans (2015-2017) et dont certains dispositifs ont été transcrits de façon pérenne. L’une et l’autre de ces crises ont bouleversé la distribution des pouvoirs : le rôle du gouvernement, du parlement et des juges a été substantiellement modifié. L’objectif de la recherche est de proposer une réflexion sur la séparation des pouvoirs à l’aune des situations de crise.

Partir de l’idée de crise

Selon le Trésor de la langue française, la crise renvoie à une « situation de trouble profond dans laquelle se trouve la société ou un groupe social et laissant craindre ou espérer un changement profond ». Période ponctuelle traduisant la rupture d’un équilibre antérieur, elle renvoie à des décisions devant être prises. L’étymologie est significative : « crise » renvoie au grec « κρίσις », krísis : action de décider, décision ; ce qui est décidé, jugement, issue, dénouement, résultat. Mais la crise devrait être appréhendée au pluriel : ce sont bien en effet des crises successives qui sont mises en avant : crises économiques cycliques frappant les économies occidentales depuis le premier choc pétrolier jusqu’à la crise des subprimes et des dettes souveraines, puis celle résultant de l’épidémie de covid-19 ; crises sécuritaires dont l’attentat du 11 septembre 2001 marque le commencement symptomatique d’un enchaînement d’attentats terroristes et d’adoption de dispositifs policiers anti-terroristes, culminant en France avec les attentats de 2015 et l’instauration d’un état d’urgence durant deux ans ; crises sanitaires diverses, qu’elles résultent, ponctuellement, dans le champ pharmaceutique ou médical (« crise du sang contaminé », « crise de la vache folle », « crise de l’amiante ») ou, plus spectaculairement, de l’émergence de maladies nouvelles (état d’urgence sanitaire) ; crise climatique enfin, longtemps restée à bas bruit mais dont l’urgence, régulièrement mise en avant par experts et militants environnementalistes, commence à pénétrer l’action politique.

Crise et pouvoirs

Ce projet propose de réfléchir sur les interactions et modifications apportées en temps de crise à l’exercice « normal » du pouvoir. Il est parti d’un constat, lié à la crise sanitaire résultant de l’épidémie de Covid-19 : depuis le début de la crise sanitaire, la distribution des pouvoirs a été bouleversée et le rôle du gouvernement, du parlement et des juges a été substantiellement modifié. La ligne centrale de la réflexion prend place autour d’une redéfinition de la séparation des pouvoirs.

Problématiques

La première porte sur la nature des mesures adoptées pour faire face aux crises et les recompositions des pouvoirs que les mesures adoptées entraînent.

  • Les acteurs

Les acteurs traditionnels de l’exercice du pouvoir ont vu leur rôle se transformer. Certains semblent avoir perdu de l’influence ; d’autres tentent de faire valoir et maintenir leur place pour influer sur la situation ; d’autres enfin ont fait leur apparition (les experts). Que signifie cette recomposition des rôles, au regard des principes de séparation des pouvoirs et de répartition des compétences administratives ? Comment l’appareil administratif est-il recomposé, entre pouvoir central, déconcentré et décentralisé ? Le recours aux experts s’est affirmé durant la crise sanitaire du covid-19 ; à l’inverse il est mis de côté pour la crise environnementale, qui marque une ignorance des cris d’alarme des experts du GIEC. S’agissant de la crise économique, l’orthodoxie budgétaire conduit souvent à contester d’autres expertises (cas des « économistes atterrés »). Que signifie ce rapport à plusieurs vitesses du politique et du scientifique ? L’instrumentalisation des experts peut-elle constituer une menace ?

  • La nature des pouvoirs de crise

Unité ou diversité des régimes ? Pourquoi multiplier ou inventer un régime de crise dès qu’une situation factuelle inédite apparait ? Pourquoi à l’inverse refuser un tel régime exceptionnel face à d’autres crises (économique ou climatique, par exemple) ? L’absence de cadre constitutionnel adapté constitue-t-il un facteur explicatif ? Faut-il remettre en cause ce cadre ? Ceux qui l’appliquent ? Une réflexion sur le vocabulaire employé par les États mérite d’être engagée : sous le même vocable, sont rangés des pouvoirs complètement différents : crise et état d’urgence : est-ce la même chose ? Position du droit interne mais également du droit international.

  • La place du droit dans la crise, une remise en cause ?

L’acceptation de nombre de décisions prises par le pouvoir exécutif, la faible résistance des contre-pouvoirs, la requête permanente d’un « droit à la sécurité » ou d’un « droit à la santé » transformé dans nombre d’esprit en « droit à la vie »… Les attitudes à l’égard du pouvoir ont changé non pas nécessairement pour en dénoncer les excès mais pour réclamer plus de sécurité et davantage de contrôle. Plus généralement, la thématique de la « dangerosité » émerge dans le discours public pour justifier des mesures préventives, en matière de lutte contre le terrorisme comme de lutte contre le risque épidémique. Cette attitude relègue en arrière-plan la protection des libertés, la prééminence de respect du droit. La parole des services de renseignements (notes blanches dans le cadre de la crise sécuritaire) et celle des épidémiologistes (dans le cadre de la crise sanitaire) semblent avoir remplacé la décision politique et le cadre normatif apparait comme un souci secondaire (v. par ex. l’attitude de certaines autorités communales à l’égard du couvre-feu, du port du masque dans l’espace public…)

  • Le pouvoir juridictionnel : démission ou codécision ?

Les attitudes des juridictions semblent avoir été paradoxales. Dans le contexte de la crise sécuritaire ou sanitaire, certaines juridictions ont semblé considérer que la crise pouvait justifier une dérogation à l’ensemble des règles habituelles, empêchant ou retardant la contestation de décisions prises (cf. le délai mis à juger puis finalement refuser de transmettre la demande de QPC relative au confinement de la population en mars 2020, avec parfois l’aval du législateur  ex. de la loi organique relative aux délais de jugement des QPC devant le Conseil constitutionnel mais également de certains tribunaux qui ont cessé de juger), d’autres ont en revanche démontré leur volonté de défendre les droits et libertés en affichant une volonté de contrôle strict des décisions prises (souvent par des autorités non-étatiques). Comment appréhender cette attitude des juges ? À l’inverse, la crise climatique et celle économique semblent rester en deçà des radars des juridictions, qui se réfèrent à l’ample marge d’appréciation du pouvoir politique.


La seconde problématique porte sur les effets des mesures adoptées pour faire face aux crises.
La répétition dans le temps, et parfois la superposition, de crises de différentes nature entraîne-t-elle des modifications dans le processus de gouvernement et d’administration ?

  • « Réalisme et efficacité » c. « Formalisme et pluralité »

La séquence déclenchée par la propagation d’un virus encore inconnu il y a quelques mois a conduit les autorités à réagir rapidement et de façon abrupte. La peur générée par l’inadaptation des services de soin à la gravité de la crise, la menace d’un caractère incontrôlable de la crise sanitaire, les positions du corps médical à l’égard de cette menace ont conduit les autorités exécutives mais également le Parlement et les juges à accepter de minimiser les exigences habituelles formelles et procédurales à l’égard des atteintes portées aux règles de droit. Qu’autorise la réalité de la crise (qui n’est pas contestable) ? Jusqu’à quel seuil peut-on admettre des limitations, voire des dérogations sans contrepoids ? Comment gérer l’inadéquation des moyens de contrôle par les contrepouvoirs à la nécessité de l’action publique ? Peut-on admettre une restriction illimitée au nom de la gravité de la crise sanitaire ?

Ces interrogations, nées de la crise sanitaire du Covid-19 peuvent être reliées aux interrogations et critiques suscitées par le déploiement d’un appareil policier dans le cadre de la crise sécuritaire. À l’inverse, elles peinent à s’appliquer aux mesures déployées pour contrer la crise économique. Quant à la crise environnementale, l’interrogation commence à prendre corps : l’urgence sanitaire pourrait préfigurer l’urgence climatique, (…) les restrictions à l’exercice des libertés fondamentales adoptées à cette occasion pourraient préfigurer celles qui seront nécessaires pour lutter contre le réchauffement climatique.

  • Ces modifications sont-elles provisoires ou pérennes ?

L’état d’urgence sanitaire a succédé à un état d’urgence sécuritaire en vigueur pendant deux ans (2015-2017), et dont beaucoup de dispositions ont été transcrites de façon pérenne par la loi 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (loi SILT). De même, l’état d’urgence sanitaire, proclamé depuis mars 2020, a connu en quelques mois un régime juridique variable, allant de la proclamation (loi du 23 mars) à la sortie progressive (loi du 9 juillet) puis au rétablissement de celui-ci (décret du 14 octobre). Comme le note une auteure, tout se donne à voir comme si « l’interrupteur qu’on connaissait jusque-là (on est soit sous état d’urgence, soit en régime de droit commun) se fait (…) variateur » : l’exception va-t-elle devenir la règle ? Quels effets temporaires ou durables  cela engendrera-t-il sur notre système juridique ?

Équipe

Responsables :

Xavier Dupré de Boulois

Xavier Philippe

 

Ce projet est mené conjointement par le centre Sorbonne constitutions & libertés et le centre d'études et de recherches sur l'administration publique.